“公园城市”如何以人为本？ |城市百问

李铁中国城市中心 2024-04-13

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

编者

（往期回顾：如何理解城市的“创新”？ |城市百问）

总第三十一期

本期作者：

李铁中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

最近关于公园城市的话题在城市规划圈内引起了广泛的关注，成为了热点问题。就我个人理解，提出公园城市的理念，主要是针对很长一段时间里，城市政府在城市建设和规划中，更多地关注房地产的开发，而忽视了城市的绿化建设。当我们看到城市高楼林立的时候，在城市中很难找到可以栖息的绿色空间。水泥森林替代了绿色森林。而且在人口日益膨胀的城市，现有的少数公园也人满为患。白天中老年人寻求休闲娱乐和锻炼的场所，还要跟“占领”公园的各个团体协调占用时间，甚至起早抢占公园的空间。随着越来越多的人口进入城市，城市的老龄化问题开始显现，少年儿童需要娱乐的场所和空间，家庭需要假日生活放松的生态绿地，城市居民的需求越发呈现出多元化的趋势，缺少公园的城市显然已经不适应城市未来发展的要求。

我记得在几十年前，我们对城市的认识不外乎三个要素，公园、百货商场和电影院。对于进城的农民来说，可能最大的享受就是可以进城看场电影，到百货商场里买点儿东西或者是携家人和孩子逛逛公园。十几年前我曾经在黑龙江省的一个农场小镇做调查，当地领导领着我去参观占地500亩的街心公园。其实这个小镇总面积也就1个多平方公里，四周都是林地，生态环境十分优越。尽管周围都是天然公园的环境，当地政府仍然在小镇中心投入几百万建设了一个人造的公园。其实这个小镇并不缺乏绿地，只是人们对于小镇公园的向往还是按照传统的思维方式，认为既然开始了城镇化，就要向城市看齐，镇子里也就应该有一个公园。从经济的角度看，这个公园的建设似乎有点儿浪费。但是看到这种远离大城市的小镇居民对公园的朴实认识，我想到了我们现在生活的城市。随着城镇化的高速发展，人们在提高自己城市生活质量的同时，也在追忆以往城市空间中曾经存在的、一心向往的公园，可以让城市多一份恬静，少一些当前的喧闹。当没有生命的钢筋混凝土和水泥森林布满了城市的几乎所有角落时，我们希望城市更生态，更绿色，有更多的绿地和公园，来缓解城市立体化所带来的压力。

谈到公园城市，很容易让人引起联想，到底是增加城市的公园数量，还是使得城市自身就变成一个大公园？很多规划师想象中的城市蓝图就是实现田园化的城市。但是在现实中，由于城市空间的开发过程大多已经结束，在旧城区和已经形成的房地产开发空间内，要通过拆迁来建设一定规模的公园因成本太高几乎不可能。许多城市只能在尚未开发的城市边缘地带重新规划出一个巨大的生态空间，来满足城市建设公园的设想。我们在许多大城市和中等城市都能看到，在城市的边缘地带建设的十几平方公里的生态公园，距离市中心较远，城里人过去并不太方便。也有一些极端的案例，例如在广东佛山的一个镇，居然将城市公园和水系建设在离城市主城区十几公里远的地方，交通也不是特别方便。这样的公园只能作为景观，供上级领导参观欣赏。可是花了几千万甚至上亿的投入，却很难让更多的城市居民受益。

提出公园城市，既要追忆历史，也要考虑到中国城镇化进程所面临的特殊历史阶段，更重要的是要考虑到经济和社会的承受能力。而重中之重就是要以人为本，这是公园城市未来发展的方向。也就是要根据各类城市居民的需求，满足人们对绿色空间的要求，通过更为简洁方便的模式，让城市居民就地就近地享受公园空间带来的城市乐趣。在发达国家，特别是欧洲国家，大大小小的公园可以分布在城市的各个角落，每一个闲置的微小空间都可以改造成不同规模的公园，以方便城市居民的利用。人们步行出门走不太远，花费很少的时间，就可以享受到公园的乐趣。按照这种公园的规划思路，在现有城市中以最适用的方式来改造，就可以增加无数个“口袋”式的城市公园。而不必把大量的生态绿色资金投放在景观工程中，虽中看却并不实用。

公园城市，要使公园的公共性得到充分体现。我们现有的城市发展模式中存在着大量与房地产开发项目结合在一起的绿色空间。这些绿色空间被大院所封闭，受益者只是购买了小区住房的社区居民。这种房地产大院的内部公园的管理模式，已经丧失了城市公园的公共属性。我们可以看到，在许多城市，并不缺乏绿色空间和绿地公园，但是被一个个大院圈着，与社会隔离，而造成了更多的居民所期盼的公园环境的缺失。如果要回归绿色空间的公共属性，让所有城市居民都能享受绿地公园，或许在未来的城市开发过程中，政府应该对开发商提出明确的要求，把绿地空间还给城市的所有居民。

公园城市的设想也要照顾在城镇就业的农业转移人口。对于大量进城务工就业的农民来说，在繁忙的工作闲暇时间，需要有一块休憩的绿色空间，作为生活内容的重要补充。虽然他们可能居住在城中村，甚至住在企业的集体宿舍内，但是作为城市最重要的建设者，他们需要享受到城市的最基本的公共服务。在他们生活和居住的“城中村”，应该是政府在城市建设中必须要考虑的空间。投入可以不要太高，公园的规划和设计也不需要高大上，只是满足城镇化过渡期间这些农民工最基本的需求和渴望，也是公共服务最重要的内容，也应该被列入公园城市最主要的议题之中。

提倡公园城市，并不是要在城市建设中大搞公园工程。毕竟城市的土地价格昂贵，城市的要素聚集需要通过规模效益来实现，这也是城市的价值所在。假如我们错误地理解公园城市的理念，放大公园城市的建设尺度，搞大投入和大拆迁，不惜成本地建设城市公园，代价还是需要城市居民来偿还。毕竟建设的资金来源依靠城市的税收。而城市的收入又必然依赖于产业的发展，产业的发展则需要降低各类成本才能增加城市活力和产业竞争力。近些年许多城市过度放大城市的视觉效应，在城市中心不惜血本引进昂贵的树种，建设过于豪华的街道公园，大搞面积过大的绿色生态空间，等等。而这些成本的资金来源又必须依赖于土地的出让，依赖于房地产的过度开发，造成了地方债务的增加。这些教训都值得我们吸取。所以公园的建设要因地制宜，要力行集约节约，要提高投入效率，要使更多居民受益，要真正遵循以人为本的导向，才能真正地体现公园城市的精神实质。

公园城市是市民可以休憩的空间，在强化绿色生态视觉效果的同时，更要注重公园的可利用性。市民到这里游玩，还会产生更多的需求，例如休闲、运动、餐饮和各种方便的服务等。要满足不同阶层的市民需求，要增加公园的各种服务功能，也要增加公园可以容纳的就业空间，让进入公园的市民可以得到更为丰富的服务，而不能仅仅当做一种视觉的满足。近些年，许多城市的建设，更多关注的是视觉效果，忽视了使用的功能，忽视了方便的服务，更忽视了每一个空间内都可以通过增加服务内容来增加城市的就业机会。如果我们在建设公园的过程中，充分地考虑到了城市发展中居民需求多元化的变化趋势，可能我们的规划和设计思路就会更接地气，更以人为本，更能让城市回归自然的本质。

往期回顾：

第二十六期 如何改造“城中村”？

第二十七期 “户改”可以释放城市以及国家的经济活力

第二十八期城市商业街改造，为什么大多都失败？

第二十九期城市摊大饼与沿边缘扩张

第三十期如何理解城市的“创新”？